We beleven deze verkiezingen een omslag in het financieel-economisch denken van politieke partijen
Bijdrage op Stuk Rood Vlees (stukroodvlees.nl), 13 maart 2021
De coronapandemie beïnvloedt de organisatie van deze Tweede Kamerverkiezingen, maar zeker ook de politieke standpunten. De kiezers en partijen linkser en progressiever geworden. Uit mijn analyse van de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s door het Centraal Planbureau (CPB) blijkt een grote omslag in het financieel-economisch denken van tien politieke partijen. In deze editie van Keuzes in Kaart maken de deelnemers – VVD, CDA, D66, GroenLinks, SP, PvdA, ChristenUnie, SGP, Denk en 50Plus – duidelijk andere keuzes én radicalere keuzes.
Voor het eerst in de 35-jarige geschiedenis van CPB-doorrekening kiezen ze vrijwel unaniem voor anticyclisch begrotingsbeleid: het extra stimuleren van de economie in laagconjunctuur. En nooit eerder vergrootten partijen gemiddeld de overheid in deze mate, verhoogden zij de belastingen voor bedrijven en vermogenden zo veel, of werden zulke grote aanvullende bedragen uitgetrokken voor onderwijs, zorg, milieu en klimaat, en het openbaar bestuur.
Ik concentreer me in deze bijdrage op de politieke keuzes op de uitgavencategorieën en inkomstencategorieën. Mijn analyse bekijkt de partijkeuzes van de deelnemende partijen in alle tien de CPB-doorrekeningen (1986, 1989, 1994, 1998, 2002, 2006, 2010, 2012, 2017 en 2021), waarvan correcte vergelijking mogelijk wordt door standaardisatie in percentage van het bruto binnenlands product (bbp). Ik neem alleen partijen in grafieken op die minstens twee keer deelnamen aan Keuzes in Kaart. Deze methode komt overeen met mijn proefschrift Van Woord tot Akkoord; Een analyse van de partijkeuzes in CPB-doorrekeningen van verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden, 1986-2017 (2018) en mijn boek De Rekenmeesters van de Politiek (2017).
De bekeken politieke keuzes betreffen de vooraf geplande, ‘ruwe’ veranderingen van uitgaven en inkomsten in categorieën voor hun daadwerkelijke financieel-economische doorwerking. De keuzes zijn steeds de afwijkingen van het basispad voor de overheidsfinanciën en economie voor de komende kabinetsperiode, de Middellangetermijnverkenning 2022-2025 van het CPB. Voor meer technische informatie over de doorrekening, zie de Startnotitie Keuzes in Kaart.
Dit is de ex-ante invoer in de doorrekening, niet de ex-post uitkomst na het modelleren van de gedragsreacties en veranderende relaties. Vanzelfsprekend maken partijen bij het niet wijzigen van een basispad en het daarin opgenomen beleid ook een politieke keuze.
In deze bijdrage presenteer ik alleen de meest opvallende uitkomsten van mijn bredere analyse.
Uniek anticyclisch begrotingsbeleid
Het saldo van de wijzigingen van de Totale Collectieve Uitgaven en de Totale Collectieve Lastendruk – samen de verandering van het begrotingssaldo – laat zien dat acht van de tien partijen de economie in de komende kabinetsperiode van laagconjunctuur stimuleren. Alleen SGP en DENK stellen restrictief begrotingsbeleid voor. De andere acht partijen kiezen voor expansief begrotingsbeleid, waardoor de rijksoverheid de marktsector steunt. Het voelt misschien tegen intuïtief, maar dit is een unieke gebeurtenis. Historisch gezien zijn doorgerekende verkiezingsprogramma’s – en zeker regeerakkoorden – in de regel juist procyclisch van aard: ze versterken de neergang of de opgang van de Nederlandse economie.
Uitgaven
Bij de Totale Collectieve Uitgaven vallen twee zaken op in 2021: alle partijen willen deze (fors) verhogen en gemiddeld stellen ze de grootste verhoging ooit voor, ook hoger dan in 2017. De teruggekeerde ideeën over een sterke staat als hoeder van de economie en samenleving en de voordelen van steunend begrotingsbeleid in crisistijd, plus de negatieve rente op obligaties, hebben de deelnemende partijen de ruimte gegeven voor een omslag in het denken. De mate waarin ze kiezen voor een grotere overheid blijft vanzelfsprekend afhankelijk van de politieke voorkeur. Linkse partijen PvdA, SP en GroenLinks bepleiten de meest vergaande uitbreiding.
De herwaardering van de overheid en de uitvoering spreekt nergens zo duidelijk uit als uit de uitgavencategorie Openbaar Bestuur. In deze Keuzes in Kaart verhogen acht van de tien deelnemers hiervan de uitgaven, terwijl dit in de geschiedenis van de CPB-doorrekening verreweg de populairste bezuinigingscategorie was. Vrijwel altijd wilden partijen minder ambtenarij en doelmatiger werken, uitgezonderd af en toe de PvdA, GL of D66. Het CPB heeft toegestane ombuigingen op Openbaar Bestuur in het verleden zelfs moeten maximeren omdat partijen onrealistische grote bezuinigingen indienden. Deze trend is zichtbaar in de grafiek.
Tegelijkertijd blijkt op de uitgavencategorie Defensie in 2021 juist bijna het grootste verschil van mening gaande tussen de rechtse en linkse partijen ooit. De VVD, CDA, SGP en in mindere mate ChristenUnie willen echt investeren. Bovenal DENK, maar ook SP en GroenLinks willen juist minder geld naar defensie dan opgenomen in het basispad. Deze tegenstelling zag men in eerdere CPB-doorrekeningen ook al, vooral in 2017. Vier jaar terug ontstond breder het idee dat er meer budget moest komen voor Defensie, na ruim 20 jaar van vooral bezuinigingsvoorstellen.
Opvallende uitgavencategorie daarnaast is Onderwijs. Nooit eerder in de geschiedenis van de doorrekening stelden partijen zoveel extra budget voor. Traditioneel willen GroenLinks, D66 en PvdA de onderwijsbestedingen het meest verhogen, maar nu kiezen ook ChristenUnie, SP en DENK voor forse aanvullingen. Tegelijkertijd is er nog nooit zoveel budgettaire variatie geweest tussen partijen. Enerzijds gaat het om zaken als kleinere klassen, hogere salarissen en verlaging van de werkdruk. Anderzijds gaat het om het compenseren van de afschaffing van het leenstelsel en van negatieve corona-gevolgen voor leerlingen en studenten. En de VVD en SGP reserveren bijna geen extra budget. Desalniettemin, zoals vaak bezuinigt geen enkele deelnemer op de onderwijsuitgaven. Na deze doorrekening van 2021 lijkt het lastig vol te houden dat partijen niet investeren in Onderwijs ‘omdat zij in de CPB-modellen niet beloond worden met meer groei of werkgelegenheid op lange termijn’.
Verder is in 2021 opzienbarend dat zoveel partijen (fors) extra geld willen spenderen aan Sociale Zekerheid. Voor een aanzienlijk deel komt dit door verhogingen van het wettelijke minimumloon met daaraan (deels) gekoppeld de uitkeringen zoals de bijstand en de AOW. Denk aan de linkse SP, GL, DENK, ChristenUnie, 50Plus en de PvdA. Op rechts CDA, VVD en SGP blijft de stijging zeer beperkt. D66 vervangt toeslagenstelsel door fiscale heffingskortingen, vandaar de sterke min hier en bij de lasten (te begrijpen als een boekhoudkundige schuif).
Een vergelijkbare beweging zien we op de Zorg. Deels door de ervaringen in de coronacrisis, stellen de partijen nu gemiddeld de grootste mogelijke stijging van de zorguitgaven voor in 35 jaar CPB-doorrekeningen. Opnieuw zijn het de meer gevestigde linkse partijen SP, GL en PvdA aangevuld met nieuwkomers DENK en 50Plus. Hoewel de Studiegroep Begrotingsruimte (2020) waarschuwde voor de stijgende zorguitgaven en met klem benadrukte deze niet (structureel) verder te verhogen, lijken alleen VVD, D66, ChristenUnie en SGP dit advies expliciet te volgen.
De laatste uitgavencategorie is Milieu en Klimaat. Vanzelfsprekend is dit thema de laatste jaren steeds prominenter op de politieke agenda gekomen, onder meer door het Klimaatakkoord, de aangescherpte CO2-doelstellingen en de stikstofdiscussie. Alle politieke partijen willen nu extra geld uit te trekken, behalve DENK en 50Plus. Vooral SP, GL en op ruime afstand D66 en PvdA reserveren meer budget. Tegelijkertijd blijkt Milieu en Klimaat een groot politiek strijdtoneel te worden: nooit eerder was er zoveel variatie in de voorstellen.
Lasten
Bij de Totale Collectieve Lastendruk, oftewel de inkomstenkant van de Rijksbegroting, zien we net als bij de totale uitgaven in historisch perspectief grote verhogingen. Gemiddeld stellen partijen de grootste lastenstijging ooit voor, aangevoerd door de PvdA en SP. Maar: de meer rechtse partijen VVD, CDA en D66 kiezen hier voor een lastenverlichting en de SGP voor een minimale verhoging. Er zijn dus echt richtingen om tussen te kiezen. En de verschillen nemen toe als we dieper kijken welke lastencategorieën partijen precies willen aanpassen.
Bij de lastendruk op Milieuvervuiling valt snel op dat GroenLinks en de SP deze in 2021 minder fors willen verhogen dan in de eerdere (twee) doorrekeningen. Voor de eerste keer in de geschiedenis is GroenLinks geen koploper in het ‘belasten van de vervuilers’. De partij lijkt wat van koers veranderd. Men zou ook kunnen zeggen dat het standpunt van GroenLinks ‘normaliseert’ en dit eventuele formatiegesprekken zou vergemakkelijken. Verder is te zien dat de VVD en het CDA – bijna traditioneel – op dit thema een kleine lastenverlichting beloven.
Zoals gewoonlijk stellen vrijwel alle partijen een lastenverlichting op Arbeid en Inkomen voor. Dit heeft positieve effecten op de werkgelegenheid, omdat ingeschakelde arbeid goedkoper wordt of het lonender wordt om te werken, en op de koopkracht, omdat het netto besteedbaar inkomen stijgt. GroenLinks kiest weer voor een grote verlaging. Maar bij deze verkiezingen verlaagt D66 de lasten op Arbeid en Inkomen het meest vergaand, door de omzetting van toeslagen naar lagere belastingen en invoering van een verzilverbare heffingskorting.
Verreweg de meest opvallende inkomstencategorie in deze Keuzes in Kaart is echter de lastendruk op Vermogen en Winst. Nooit eerder stelden de partijen gemiddeld voor om deze belastingen zo sterk te verhogen: het gaat om een verdrievoudiging ten opzichte van 2017. Bovenal GroenLinks, PvdA, SP en GL, maar ook de VVD en CDA. Alleen de SGP kiest een beperkte daling. De coronacrisis blijkt aanleiding voor een grote rekening voor het bedrijfsleven en de vermogenden. Enerzijds vanuit het idee dat crisisheffingen nodig zijn na de steunpakketten en klap voor de overheidsfinanciën. Anderzijds lijkt het gevoel gegroeid dat een correctie plaats moet vinden op de relatief lage belasting op bedrijfswinsten en vermogens in Nederland, na decennia van verlaging van effectieve tarieven, tegenover juist een forse stijging van de lastendruk op arbeid en inkomen in de nasleep van financiële crisis en Eurocrisis. Tegelijkertijd was de budgettaire variatie tussen partijen ook nooit zo groot: een uitdaging voor de formatie.
Bij het dieper inzoomen op de lastendruk specifiek van Bedrijven komt dit beeld duidelijker terug (van Huishoudens lijkt op voorgaande jaren, de verlaging is alleen wat sterker): de gemiddelde belastingenverhoging van de partijen is nu verdubbeld ten opzichte van vier jaar geleden. De radicaalste voorstellen komen wederom van PvdA en SP, op afstand gevolgd door D66 en DENK. Maar ook bij GroenLinks, ChristenUnie, CDA en SGP ziet men een aanzienlijke stijging in de doorgerekende verkiezingsprogramma. Het betreft een breed gedeeld gevoel.
Conclusie
Bij deze Tweede Kamerverkiezingen van 2021 beleven we een omslag in het financieel-economisch denken van de politieke partijen. Dit bleek eerder uit de veranderende voorkeuren van kiezers en de verkiezingsprogramma’s, maar nu ook uit de CPB-doorrekening van de programma’s van tien partijen. De coronacrisis lijkt een culminatiepunt van ontwikkelingen.
Voor het eerst in de 35-jarige geschiedenis van CPB-doorrekening kiezen ze vrijwel unaniem voor anticyclisch begrotingsbeleid: het extra stimuleren van de economie in laagconjunctuur. En nooit eerder vergrootten partijen gemiddeld de overheid in deze mate, verhoogden zij de belastingen voor bedrijven en vermogenden zo veel, of werden zulke grote aanvullende bedragen uitgetrokken voor onderwijs, zorg, milieu en klimaat, en het openbaar bestuur.