Wimar Bolhuis

Marktfalen. Overheidsfalen. Elke student geschoold in neoklassieke economie kent deze termen. Door een vorm van marktfalen – bijvoorbeeld irrationele consumenten, onvolledige concurrentie tussen producenten, asymmetrische informatie, externe effecten, of toetredingsbarrières – leidt een vrije marktwerking tot suboptimale welvaartuitkomsten. Dit kan een legitieme reden zijn voor overheidsingrijpen.

De beleidseconoom als loodgieter: repareren die markt.

Tegelijkertijd is een reparerende overheid altijd feilbaar. Zij bezit geen volledige marktinformatie, haar ambtenaren hebben een begrensde rationaliteit, de kosten van haar ingrijpen kunnen hoog zijn en electorale motieven van politici doorslaggevend worden bij beleidsbeslissingen. Deze nadelen van overheidsingrijpen moeten wel opwegen tegen de voordelen. Marktfalen en overheidsfalen zijn handige neoklassieke handvatten om goed overheidsbeleid te overdenken.

Maar, als ter bescherming van de aarde en de mensheid alle productie- en consumptieprocessen radicaal moeten veranderen, blijken deze twee handvatten niet bijster bruikbaar. Er is meer nodig dan reparaties. Transformaties zijn noodzakelijk. Oude vervuilende markten moeten verdwijnen en nieuwe schone markten verschijnen. Onder welke voorwaarden ontstaat een succesvolle overstap?

De nieuwe uitdaging voor een econoom is om transitiefalen – het haperen, vertragen of stilvallen van de noodzakelijke radicale veranderingen in marktprocessen – te voorkomen. Dan verandert de rol van de overheid in die van ondernemer en regisseur, schrijven ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Ik denk dat het helpt om een economie te zien als een gesloten systeem en hoe systeeminnovatie ontstaat.

Ten eerste stappen de meeste marktpartijen enkel over naar een nieuw systeem – de schone wijze van produceren en consumeren – als de fundamentele onzekerheid weg is. Bedrijven die bang zijn om niet (zelf) de vruchten te plukken van innovatieve investeringen, zullen weinig doen – of in ieder geval minder dan mogelijk is.

Een overheid kan deze onzekerheid beperken middels co-financiering en langjarige publiek-private contracten. Zo verkleint men op korte termijn het directe financiële risico en sluit zij voor de lange termijn aan op de terugverdientijd van private investeringen in innovatieve machines en infrastructuur. Dit vergt een omslag in overheidsoptreden, maar past in moderne discussies over groene industriepolitiek.

Ten tweede moet een krachtige centrale regie gevoerd op het neerzetten van een infrastructuur die schone energie na opwekking kan opnemen en kan afleveren aan de markt. Voor een massale systeemoverstap moeten alle innovatieve opwekkers zorgeloos kunnen leveren en alle huishoudens en bedrijven kunnen verbruiken.

Transitiefalen ontstaat sowieso als de nieuwe energie-infrastructuur te weinig vermogen heeft, te lage kwaliteit kent, of te een versnipperd netwerk is. Dit gebeurt nu het Nederlandse stroomnet vastloopt. Een les van de succesvolle aardgastransitie in de jaren ’60 is dat de centrale overheid moet kiezen en jarenlang fors moet investeren in infrastructuur.

Ten derde moet de toegang tot het oude systeem steeds lastiger worden en op termijn gewoonweg afgesloten. Uiteindelijk is een transitie volledig succesvol als alle spelers in het nieuwe systeem spelen. Het begint met een grote inzet om een kantelpunt te bereiken, daarna moet de overheid het nieuwe evenwichtspunt zo ver mogelijk vooruit duwen. Een lock-in van partijen in vervuilende productie- en consumptieprocessen kan rationeel blijven vanuit hun eigen gezichtspunt. Door wettelijk schone normen voor de toekomstige productie op te leggen worden lock-in–effecten voorkomen.

Dat de neoklassieke economische theorie tekort schiet om het beste klimaatbeleid te maken, was bekend en blijkt steeds duidelijker. Economen werken hard om de handvatten marktfalen en overheidsfalen (en systeemfalen) aan te vullen met transitiefalen. Maar het afwegingskader wanneer en hoe precies nu sprake is van transitiefalen, en bovenal welke instrumenten effectief en doelmatig zijn om dit te repareren, is nog niet uitontwikkeld.

De econoom wacht een schone taak.