Rutte IV: het kabinet dat bij elkaar gekocht werd
vrijdag 14 januari, blog Wimar Bolhuis op Economische Statistische Berichten (esb.nu)
Vaak wordt gedacht dat politieke onderhandelaars ‘in het midden uitkomen’. Het regeerakkoord is dan een vertaling van verkiezingsprogramma’s van de formatiepartijen, gecorrigeerd voor hun onderlinge electorale verhoudingen. Is dit bij Rutte IV zo? En zo nee, wat vertelt dit over de politieke deal?
In het kort:
– De ongekende expansie van de overheidsuitgaven in het coalitieakkoord komt het dichtst bij de programma’s van GroenLinks en de PvdA.
– Op belastinggebied belooft het akkoord veel minder dan de verkiezingsprogramma’s, op uitgaven aan Klimaat en Sociale Zekerheid veel meer.
– Burgers ontvangen 11,4 miljard euro minder lastenverlichting dan beloofd, bedrijven juist 4,9 miljard euro minder lastenverzwaring.
Mijn analyse richt zich op de verhouding tussen de verkiezingsprogramma’s van de vier formerende partijen en hun coalitieakkoord. Dit doe ik door de doorrekening Keuzes in Kaart (KiK) van de verkiezingsprogramma’s van de VVD, het CDA, D66 en de ChristenUnie door het Centraal Planbureau (CPB), gepubliceerd op 1 maart 2021, te vergelijken met de doorrekening van het coalitieakkoord 2021-2025 door hetzelfde bureau, naar buiten gebracht op 11 januari 2022 (CPB, 2021a; CPB, 2022).
Oorspronkelijk liet de coalitie het akkoord niet doorrekenen. Formateur Mark Rutte heeft dit alsnog verzocht in reactie op een met brede steun aangenomen motie die het Kamerlid Van der Staaij (SGP) indiende in het debat over het coalitieakkoord en het planbureau wilde aan het verzoek voldoen (CPB, 2021b). In zijn analyse baseert het CPB zich niet zozeer op het coalitieakkoord, maar op de budgettaire bijlage daarvan (Bureau Kabinetsformatie, 2021a, 2021b).
De figuren in dit artikel tonen steeds de keuzes die VVD, CDA, D66 en ChristenUnie in KIK maakten, het gewogen gemiddelde daarvan en de uitkomst in het doorgerekende coalitieakkoord. Het gewogen gemiddelde volgt uit de 34 zetels die de VVD behaalde bij de Tweede Kamerverkiezingen, de 24 door D66, de 15 door het CDA en de 5 door de ChristenUnie. Hierdoor zijn hun relatieve gewichten respectievelijk 0.436, 0.308, 0.192 en 0.064. Deze methodiek komt overeen met de methode gebruikt voor mijn vergelijking van het regeerakkoord van Rutte III in 2017 (Bolhuis, 2017) en voor mijn promotieonderzoek naar KiK’s voor de periode 1986-2017 (Bolhuis, 2018).
Verschillende basispaden
Door de lange duur van de formatie is een vergelijking tussen de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s en het coalitieakkoord dit keer moeilijker te maken. De politieke keuzes in KiK en in het akkoord worden beide gepresenteerd als afwijkingen van een basispad voor de overheidsfinanciën, maar het zijn verschillende basispaden. KiK had als basispad de middellange termijnverkenning 2021-2025 (MLT) uit november 2020 (CPB, 2020). De CPB-analyse van het akkoord heeft als basispad de geactualiseerde MLT bij Prinsjesdag, aangevuld met de besluitvorming na de Miljoenennota 2022. (CPB, 2021c). Bij de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s kende het basispad in 2025 een EMU-saldo van -1,2% bbp en een EMU-schuld van 59,7% bbp. Bij de formatie was dit respectievelijk -0,7% bbp en 54,0% bbp.
Spenderen van betere schuldpositie
De economische vooruitzichten zijn tijdens de lange onderhandelingen verbeterd en dat is terug te zien in het coalitieakkoord. We weten dat politici tijdens de formatie op tussentijdse verbeterde vooruitzichten voor de overheidsfinanciën reageren met enige expansiedrift (Bolhuis, 2018). Deze huidige formatie bewijst dit wederom; de 5,7%-punt schuldquoteverbetering in het basispad is nadrukkelijk ‘benut’. Netto wil de coalitie in 2025 26,1 miljard euro extra spenderen ten opzichte van het basispad.
Deze ongekende expansie van de overheidsuitgaven stond niet in de verkiezingsprogramma’s van de regeringspartijen. De coalitie geeft 62% (!) meer uit dan de koploper ChristenUnie, die de collectieve uitgaven in KiK met 16,1 miljard wilde verhogen, van plan was. Opmerkelijk genoeg zijn de twee partijen wiens budgettaire kader het meest leek op het nieuwe coalitieakkoord GroenLinks (29,2 miljard) en de PvdA (33,3 miljard) – de partijen die samen niet mee mochten onderhandelen.
Verslechtering EMU-saldo
In het akkoord is gekozen om fors veel extra overheidsuitgaven te gaan doen die het bedrijfsleven en agrarische sector steunen bij transities – denk aan groene industriepolitiek en stikstof-uitkoop via het nieuwe Klimaatfonds (35 miljard euro) en Stikstoffonds (25 miljard euro) – zonder dat dit aangekondigd werd in de verkiezingscampagne. De belastingen worden daarentegen veel beperkter aangepast, hoewel deze een doelmatiger instrument kunnen zijn om de doelen te bereiken dan subsidies.
De uitgavenkeuzes ziet men op meerdere manieren terug. Veel extra spenderen en dit niet dekken met een lastenverhoging, vergroot vanzelfsprekend het EMU-saldotekort. Uit Figuur 2 blijkt dat het coalitieakkoord uitgaat van een saldo van -2,7 procent van bbp in 2025, beduidend hoger dan de -1,9 procent van bbp die coalitiepartijen gezamenlijk in KiK voorstelden. De EMU-schuldquote eindigt met 56,1 procent van bbp juist lager dan 60,8 procent van bbp, door de verbeterde uitgangspositie in het basispad. De stijging gaat met 2,1 procentpunt wel fors sneller dan het gewogen coalitiegemiddelde van 0,55 procentpunt in KiK, door de fors hogere uitgavenimpuls, zie de online bijlage bij dit artikel.
Lasten van burgers en bedrijven
Uit mijn promotieonderzoek, waarvoor ik de partijkeuzes in de CPB-doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s en de opvolgende regeerakkoorden over de periode 1986-2017 vergeleek, bleek dat beloofde lastenverlichtingen voor burgers in de regel niet volledig worden nagekomen en lastenverzwaringen voor bedrijven vaak niet doorgaan (Bolhuis, 2018). Geldt dit ook voor dit coalitieakkoord van Rutte IV?
Figuur 3 geeft de beleidsmatige lastenontwikkeling voor gezinnen weer. De lastenverlichting van 1,4 miljard euro in het coalitieakkoord vooral als men kijkt naar de VVD (9,4 miljard) en CDA (5,6 miljard). De beloftes van D66 zijn lastig te vergelijken aangezien de partij het sociale zekerheids- en belastingstelsel volledig wilde omgooien. Maar het verschil is groot en duidelijk. Gezinnen krijgen 11,4 miljard euro minder lastenverlichting dan het gewogen coalitiegemiddelde in KiK.
De vervolgvraag is uiteraard wat de beleidsmatige lastenontwikkeling voor bedrijven doet. Figuur 4 geeft overtuigend weer dat de afgesproken stijging van 1,3 miljard euro in het coalitieakkoord aanzienlijk achterblijft bij de beloftes in KiK. D66 beloofde 13,5 miljard hogere lasten, ChristenUnie 9,5 miljard, CDA 3,5 miljard en VVD 1,7 miljard. De lasten stijgen uiteindelijk minder dan bij de laagvlieger van de coalitie op dit gebied, de VVD. Bedrijven krijgen 4,9 miljard euro minder lastenverzwaring dan het gewogen coalitiegemiddelde in KiK. Per saldo blijven de totale beleidsmatige lasten overigens ongewijzigd ten opzichte van het basispad (ook in de online-bijlage).
Bij dit coalitieakkoord blijft zo de wetmatigheid staan dat lastenverlichtingen voor burgers beduidend achterblijven bij de gemiddelde verkiezingsbeloftes in KiK, net als omgekeerd lastenverzwaringen voor bedrijven. De aanzienlijke lastenverhogingen op vermogen en winst en op milieu die D66 (15,3 / 6,3 miljard) en in mindere mate ChristenUnie (8,0 / 5,2 miljard) wilden, haalden het regeerakkoord niet. Per saldo dalen de lasten op vermogen en winst en op milieu nu allebei met 0,1 miljard euro – met de aantekening dat de introductie van een oplopende CO2-minimumprijs en aanscherping van de CO2-heffing voor de industrie door het CPB niet meegenomen konden worden.
De VVD en CDA wonnen het gevecht om de lastenontwikkeling (zie ook de online bijlage). Hoewel de inkomensongelijkheid daalt door het akkoord, doet het eigenlijk niets met de vermogensongelijkheid. Voor de volledigheid moet gezegd dat het demissionaire kabinet na de Algemene Politieke Beschouwingen de lasten voor gezinnen en op inkomen en winst met 0,5 miljard verlaagde en voor bedrijven en op vermogen en winst met 1,8 miljard verhoogde: het basispad wijzigde dus tussentijds.
Uitgavenposten
Het politieke wisselgeld blijkt, ergens in de ruim 9 maanden tussen KiK en het akkoord, een majeure omslag naar een radicale uitgaven- en investeringsinzet geweest. Twee uitgavenposten die voor D66 en ChristenUnie belangrijk zijn illustreren deze uitruil goed. Namelijk Klimaat en Milieu, waar 4,8 miljard euro meer heengaat dan het gewogen coalitiegemiddelde, en Sociale Zekerheid, met 5,3 miljard euro extra.
Verder vallen de extra grote bedragen voor Onderwijs – 2,7 miljard euro – en het Openbaar Bestuur – 2,0 miljard euro – ten opzichte van het coalitiegemiddelde in KiK op. De tweede is een toevoeging aan het gemeente en provinciefonds, om decentrale overheden tegemoet te komen in hun budgettaire problematieken met betrekking tot de jeugdzorg en het sociaal domein, en kosten voor de uitvoering van het Klimaatakkoord. Maar ook de uitgavencategorieën Defensie, Veiligheid, Bereikbaarheid, Internationale Samenwerking en Overdrachten aan bedrijven krijgen beduidend meer budget toegewezen voor 2025 dan te verwachten op basis van het de doorgerekende programma’s (online bijlage).
Politieke uitruil
In historisch perspectief gaat het om forse budgettaire veranderingen en koerswijzigingen tussen KiK en de formatiegesprekken. Tijdens deze langste formatie ooit zijn de financieel-economische standpunten van de partijen, mogelijk door het verbeterde basispad, de lage renteomgeving en de wens om de politieke deadlock te doorbreken, sterk gewijzigd.
Het CPB is in zijn doorrekening zeer kritisch op de maatregelen in het akkoord om structureel de zorguitgaven om te buigen en keurt 2,9 miljard euro nu niet goed. Daardoor stijgt ook uitgavencategorie Zorg ten opzichte van het – na de begrotingsbesluitvorming alweer met 0,6 miljard euro opgehoogde – basispad. Desalniettemin is de coalitie voornemens om de stijgende zorguitgaven te remmen. Het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte heeft zeer beperkte invloed gehad op het financiële kader van het coalitieakkoord, gelet op de enorme incidentele, langjarige en (al dan niet) structurele uitgavenverhogingen, maar het advies om de zorguitgavenontwikkeling structureel af te buigen lijkt met succes gegeven (Rijksoverheid, 2020).
Conclusie
Vanuit macro-economische perspectief is aan de lastenkant van de rijksbegroting door de coalitie Rutte IV gekozen voor een praktische stand still, ondanks grote verkiezingsbeloftes tot belastingverhogingen voor bedrijven, vermogenden en vervuilers en lastenverlichting voor burgers. De verbeterde uitgangspositie van de staatsschuld, de lage rente en de politieke deadlock lijken de coalitiepartijen tijdens de langste formatie ooit ergens hebben doen besluiten tot een politieke ommezwaai: een radicale uitgaven- en investeringsinzet. Na deze uitruil poogt men de gewenste grote transities anders te bereiken, door de inzet van nieuwe fondsen als het Klimaat- en transitiefonds (35 miljard euro) en het Stikstoffonds (25 miljard euro) en het omgevormde, opgehoogde Mobiliteitsfonds (7,5 miljard euro extra).
Tegelijkertijd gaat het akkoord op bijna elke uitgavencategorie verder dan het gewogen gemiddelde van de doorgerekende programma’s van de VVD, D66, CDA en ChristenUnie. In de kern lijkt dit coalitieakkoord ‘bij elkaar gekocht’ – of eigenlijk geleend – door veel meer begrotingsruimte beschikbaar te stellen, waarmee tegemoet kon worden gekomen aan veel – al dan niet nieuwe – uitgavenwensen, en zo bereikte men een politieke deal. Het is twijfelachtig in hoeverre dit handwerksucces ook praktisch uitvoerbaar en economisch verstandig zal zijn.
Literatuur
Bolhuis, W.D. (2017). De verkiezingsbeloftes versus het regeerakkoord van Rutte III, Economisch Statistische Berichten 102(4755): 523-525.
Bolhuis, W.D. (2018). Van Woord tot Akkoord; Een analyse van de partijkeuzes in CPB-doorrekeningen van verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden, 1986-2017 (proefschrift), Universiteit Leiden.
Bureau Kabinetsformatie (2021a). Coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’. 15 december.
Bureau Kabinetsformatie (2021b). Budgettaire bijlage coalitieakkoord 2021-2025. 15 december.
Centraal Planbureau (2020). Actualisatie Verkenning middellange termijn 2022-2025 (november 2020).
Centraal Planbureau (2021a). Keuzes in Kaart 2022-2025; Economische analyse van verkiezingsprogramma’s. Den Haag: Centraal Planbureau.
Centraal Planbureau (2021b). Brief aan de formateur inzake doorrekening coalitieakkoord. 21 december.
Centraal Planbureau (2021c). Actualisatie Verkenning middellange termijn 2022-2025 (september 2021).
Centraal Planbureau (2022). Analyse coalitieakkoord 2022-2025. CPB Notitie januari 2022.
Rijksoverheid (2020). Koers bepalen; Kiezen in tijden van budgettaire krapte. Rapport 16e Studiegroep Begrotingsruimte.
Bijlagen
