Eerst fraudeur, dan pas mens: zo verliezen burgers voor altijd hun vertrouwen in de overheid
Op 2 oktober 2012 stemde de Eerste Kamer voor het wetsvoorstel ‘Aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving’ – ook wel de Fraudewet genoemd. Het voorstel kondigde onder meer aan om kinderopvangtoeslagmisbruik steviger te bestrijden. De regering maakte tijdens deze wetsbehandeling – oh ironie! – melding van de oprichting van speciale ‘fraudeteams’ bij de Belastingdienst en van een toeslagensysteem waarmee groepen klanten ‘gedifferentieerd’ behandeld konden worden om aanvraagmisbruik te voorkomen.
Die Kamermeerderheid van VVD, CDA, PVV, D66, ChristenUnie en SGP was geen verrassing. In juli stemden dezelfde partijen in de Tweede Kamer ook voor, toen nog samen met GroenLinks. Rutte I was demissionair. Deze partijen vormden – zonder de PVV – de Kunduz-coalitie die bezuinigingen steunde om het begrotingstekort naar 3 procent bbp te verkleinen. De Fraudewet zou 140 miljoen euro kunnen besparen, hoewel dit toen al zeer onzeker was en naar alle waarschijnlijkheid niet is gebeurd.
Bovenal de VVD was ‘verheugd’. Het was ‘van belang dat de overheid slagvaardiger wordt in het corrigeren van mensen wanneer misbruik wordt gemaakt van de solidariteit van de samenleving. De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat alleen die mensen die recht hebben op een uitkering of een toeslag deze ook krijgen.’
De Fraudewet bleek direct na de inwerkingtreding op 1 januari 2013 ellendige uitkomsten te hebben. In de praktijk bleken ook mensen die wel recht hadden op een uitkering of een toeslag deze niet meer te krijgen. Sterker nog, ze moesten hun ontvangen uitkering of toeslag volledig terugbetalen, met daarbovenop automatisch een boete van 100 procent van het ‘fraudebedrag’.
Eind 2014 publiceerde de Nationale Ombudsman het onderzoek ‘Geen fraudeur, toch boete’ met schrijnende verhalen van gewone mensen die onbewust of onbedoeld de inlichtingenplicht hadden geschonden en het stempel fraudeur kregen. “Mensen die zich vergissen, mensen die niet kunnen bewijzen dat de uitvoeringsorganisatie een fout heeft gemaakt, mensen die iets verkeerd begrepen hebben, mensen die nog niet over de juiste informatie beschikten, mensen die een paar dagen te laat zijn door omstandigheden; allemaal worden ze beboet ingevolge de Fraudewet.”
Pijnlijk is dat deze ellende voorspelbaar was. Het advies van de Raad van State bij het wetsvoorstel was vernietigend. “Fraude betekent bedrog en veronderstelt opzet. Blijkens de tekst van de diverse voorgestelde bepalingen gaat het evenwel om het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichtingen op grond van de diverse wetten (…) De toelichting wekt door enkel en alleen het begrip fraude te gebruiken de indruk dat ieder gebrek in de nakoming van de inlichtingenplicht bedrog is. Dat is onjuist en schept ook een verkeerd beeld.”
Uit een evaluatie van de Fraudewet door PWC in 2014 bleek dat de term ‘frauderen’ inderdaad onrust en verontwaardiging opriep. Mensen voelden zich gecriminaliseerd. De meeste uitvoeringsorganisaties verwijderden dit woord daarom al snel uit hun correspondentie.
De Raad voor de Rechtspraak waarschuwde voor de behandeling al dat burgers door het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens met goede reden het recht hebben op rechtsbescherming, een vermoeden van onschuld, zwijgrecht en proportionele sancties (evenredigheidsbeginsel). En de Raad van State zei: “De Afdeling adviseert de noodzaak van de voorgestelde verzwaring van het sanctieregime overtuigend te motiveren en bij gebreke daarvan van die verzwaring af te zien.”
Kamerlid Hamer (PvdA) verzocht om de wet in te trekken of controversieel te verklaren – wat in een demissionaire tijd gewoon is bij politiek gevoelige voorstellen. Haar fractie vond het voorstel ‘vooral een tegemoetkoming van de regering aan de vooroordelen en gevoelens onder Nederlandse burgers ten opzichte van fraude met sociale uitkeringen (..) Het wetsvoorstel gaat er vanuit dat elke onterecht verkregen uitkering bewuste fraude is geweest, legt automatisch een sanctie op, en verhindert voor de rechtzoekende tegelijkertijd de toegang tot de rechter door hogere griffierechten om recht te halen. De totaliteit van voorstellen beperkt de bescherming tegen onrechtmatig handelen van de staat tot een minimum’.
Kamerleden Koşer Kaya (D66) en Ortega-Martijn (ChristenUnie) dienden een motie in die verzocht om een regeling voor spijtoptanten, integratie met schuldhulpverlening en dwingendere voorlichting. Gebaseerd op onderzoek dat bewees dat fraude niet altijd bewust wordt gepleegd, maar vaker komt door veronachtzaming. Alleen D66, ChristenUnie, PvdA, GL en SP stemden voor.
Zoals verwacht kwamen er na inwerkingtreding snel tientallen bestuursrechtelijke uitspraken in zaken waarin mensen beroep hadden aangetekend tegen een Fraudewet-boete. De Centrale Raad voor Beroep was er druk mee. De rechter oordeelde eind 2014 dat het boeteregime op de schop moest, omdat boetes – natuurlijk! – in alle gevallen moesten worden afgestemd op de ernst van de overtreding, mate van verwijtbaarheid en (financiële) omstandigheden. De jurisprudentie die stelde de wet te versoepelen stapelde zich op.
De Fraudewet werd in stapjes aangepast. Alleen de VVD bleef tegen.
Het hoopvolle aan dit verhaal is dat de Nederlandse rechtsstaat en bijbehorende instituties op termijn onrechtvaardige uitkomsten van wetten corrigeren. Net zoals in de affaire van de kinderopvangtoeslag het machtsmisbruik door de Belastingdienst aangepakt wordt.
Het sombere is dat die correcties jaren duren. Jaren waarin burgers de rekening betalen, zoals in de Fraudewet-affaires en kinderopvangtoeslagdrama’s. De gedupeerden zeggen vaak ‘het vertrouwen in de overheid volledig kwijt te zijn’. Dat het recht uiteindelijk wél spreekt, herstelt dit vertrouwen nooit meer.
Ik ben geen jurist, maar het lijkt mij van belang dat de rechtsstaat slagvaardiger wordt in het corrigeren van politici vóórdat ze misbruik maken van hun (mede-)wetgevende macht over de samenleving. Ik ben benieuwd naar goede ideeën om de tegenmacht van de Raad van State, Raad voor de Rechtspraak en Nationale Ombudsman op dit punt versterken.