Inbreng rondetafelgesprek ‘Macro-economische ontwikkelingen’
Inbreng rondetafelgesprek commissie Financiën – 7 februari 2022
Beste commissie Financiën,
Dank voor de uitnodiging om met u van gedachten te wisselen over het begrotingsbeleid van het nieuwe kabinet, bezien vanuit macro-economisch perspectief en doelmatigheid van de bestedingen. Ik was één van zeven economen onder het opiniestuk ‘Rutte IV dreigt miljarden te verspillen’ in het NRC Handelsblad van 9 januari. Wij zijn ‘eensgezind dat het geld van de burger door de overheid zo doelmatig mogelijk moet worden besteed zodat de maatschappelijke doelen met inzet van zo weinig mogelijk middelen worden bereikt.’ Ik ben me bewust dat het kabinet met een verdere uitwerking van de plannen komt bij Voorjaarsnota.
Vooraf: Het CPB projecteert dat de variant met incidentele uitgaven volgens het coalitieakkoord uitkomt op 75,3% bbp in 2060. De variant met structurele uitgaven die het CPB plausibel vindt komt uit op 91,9% bbp in 2060. Laat me duidelijk zijn. Dit zijn geen gevaarlijke schuldniveaus voor Nederland. Daarbij denk ik dat de schuldquote van 91,9% een overschatting is, gelet op het rendement van de investeringen in scholing & R&D waarvoor het coalitieakkoord geld uit trekt en waarvan de belastbaarheid niet in deze schuldprojecties zijn meegenomen. De discussie moet dus niet gaan over de schuldhoogte, maar over 1. verstandig begrotingsbeleid en begrotingsregels en 2. doelmatig economisch beleid.
Algemeen: keuzes maken
Mijn grote zorg is dat voorgestelde uitgavenexpansie voortkomt uit de onwil in de formatie om echte pijnlijke keuzes te maken, vooral op belastingbeleid. Dit gaat doorwerken.
Er wordt een kleine 3% bbp extra gespendeerd in het laatste jaar van de kabinetsperiode. 26,1 miljard euro, ruim 60% meer dan de meest expansieve coalitiepartij in Keuzes in Kaart. Rutte IV is zo het meest overheid-vergrotende en meest expansieve kabinet sinds in ieder geval 1989. Ik vermoed nog radicaler dan het kabinet Den Uyl uit 1973. De timing is frappant, gelet op de krappe arbeidsmarkt en de nu hoge inflatie. Meer uitgeven is niet zomaar verstandig begrotingsbeleid. De neiging kan ontstaan om maar geld beschikbaar te stellen voor problemen, in plaats van ze met het beste beleid op te lossen. Vanuit macro-economisch optiek kiest dit kabinet voor een stand still aan de belastingkant en een overdrive aan de uitgavenkant.
- Verstandig begrotingsbeleid en begrotingsregels
In juni vorig jaar publiceerde ik met Flip de Kam en Jasper Lukkezen het ESB-artikel ‘Met verstandige begrotingsregels is er tot 50 miljard extra begrotingsruimte’. Wij bekeken de ‘veilige’ bandbreedte tussen 60% en 90% bbp schuld, te realiseren met een structureel tekort van 1,75% respectievelijk 2,9% bbp. Dit coalitieakkoord wil 75 miljard euro extra spenderen. Ik was verrast, hoewel de beoogde structurele budgettaire ruimte van 12-13 miljard vergelijkbaar is.
Het kabinet is onhelder wat het wil met de overheidsfinanciën op lange termijn. Het coalitieakkoord, de Startnota en de CPB-doorrekening verschillen hierover.
Het coalitieakkoord zegt nu te sturen op een onderliggend, structureel saldo van -1,75% bbp en een lange termijn schuldstabilisatie op 60% bbp. (Veronderstellingen zijn een rente van 0% en een nominale bbp-groei van 3%.) De Startnota zegt hier niets meer over, alleen dat “in het aankomende Stabiliteitsprogramma zal Nederland moeten aangeven wat de nieuwe MTO-doelstelling voor de komende jaren wordt. (…) De Studiegroep Begrotingsruimte adviseerde voor een MTO van -1% bbp’. De commissie Financiën mag zich realiseren dat dit een belangrijke beslissing is voor het te kunnen voeren begrotingsbeleid. Het gaat om de MTO-doelstelling voor de jaren 2023-2025. -1,0% bbp is veel beperkter dan -1,75% bbp. Het kabinet is nu niet duidelijk. In de Startnota staat alleen: “deze doelstelling heeft geen invloed op de hoogte van de uitgavenplafonds”. Oke, maar dan wel op de belastingniveaus?
Daarbij stelt de CPB-analyse van het coalitieakkoord dat de coalitie nu, zonder verdere uitwerking, koerst op een structureel saldo van -3,1% bbp. Daar ligt dus een ruimte van 12-13 miljard euro ten opzichte van de -1,75% bbp. Maar ten opzichte van -1,0% bbp, als dat de MTO-doelstelling wordt, gaat dat dus richting de 19-20 miljard euro! Ik kan me niet voorstellen dat het kabinet dit wil dichten met lastenverhogingen.
Rutte IV komt niet met nieuwe ‘verstandige begrotingsregels’. De Kam, Lukkezen en ik bepleitten 3 risicodrempels voor de schuldfinanciering die signaleren wanneer tussentijdse aanpassing van de begrotingsregels nodig is:
1. Het relatieve verdienvermogen: De eerste risico indicator is de reële rente op Nederlandse staatsobligaties met een looptijd van tien jaar, ten opzichte van de structurele groei van de economie. Zolang de rentevoet onder de groeivoet ligt, is geen actie vereist. Komt de rente hoger te liggen, dan is actie geboden.
2. De relatieve schuldpositie: Komt onze schuldquote hoger te liggen dan de gemiddelde quote in de eurozone, dan is actie vereist. Beleggers in euro-obligaties kunnen namelijk op ieder moment zonder veel kosten besluiten om obligaties van het ene voor die van een ander euroland te ruilen, waardoor rentes wijzigen. Een alternatief is te kijken naar de mate waarin onze rente afwijkt van het gemiddelde in het eurogebied. Onze relatieve rentepositie weerspiegelt het vertrouwen van financiële markten in Nederlands schuldpapier beter dan de relatieve schuldpositie. Nader onderzoek naar de beste indicator ter beoordeling van de relatieve schuldpositie van Nederland is daarom wenselijk.
3. Het spaaroverschot: de keerzijde van een overschot op lopende rekening van de betalingsbalans. Is het spaaroverschot van de particuliere sector kleiner dan het spaartekort van de overheid, dan is actie vereist, aangezien de overheid voor haar financiering afhankelijk wordt van buitenlands krediet. Zolang het spaaroverschot van de particuliere sector groter is dan het structurele spaartekort van de overheid, kan zij in theorie haar schuld binnenlands financieren.
Nu zou ik een 4e risicodrempel willen toevoegen: de langjarige inflatie.
4. De langjarige inflatie: Als de inflatieniveaus langjarig zeer hoog komen te liggen, is dat een signaal dat het begrotingsbeleid te expansief wordt. En dat het verstandig zou zijn om uitgavenverhogingen niet door te laten gaan en belastingen te verhogen. Het is lastig om hier een cijfer op te plakken. Laten we zeggen; als bij het maken van de begroting van 2024 de inflatie nog steeds boven de 7 procent ligt, gaan we dan echt nog 25,9 miljard euro saldoverslechteren in 2024 en 29,2 miljard euro in 2025, zoals in de Startnota staat? Op dat moment moet de overheid een stabiliserende, lees een meer restrictieve, rol spelen in de economie, niet een destabiliserende expansieve rol. Daarom moet er naast een meevallerformule – raming van het feitelijk EMU-saldo langjarig beter dan -1% bbp, dan 50% lastenverlichting en 50% schuldaflossing – ook een inflatieformule zijn.
2. Doelmatig economisch beleid
Het kabinet ontregelt door de grote fondsen normale begrotingsprocessen waardoor onduidelijkheid ontstaat over beschikbare budgetten en weloverwogen politieke en democratische verantwoording over publiek geld wordt bemoeilijkt.
In de komende periode zullen door het ministerie van Financiën in afstemming met de beleidsverantwoordelijke departementen de fondsen verder worden uitgewerkt. Uiterlijk bij voorjaarsnota 2022 wordt de Kamer hierover geïnformeerd. De aangekondigde fondsen zullen een nieuwe governance structuur vragen, met een technocratische check. Dit vergt een nieuwe uitvoeringsstructuur bij de overheid, waar juist grote twijfels over zijn en waardoor vertragingen ontstaan – onder andere door late inzending van nog niet voltooide plannen van bedrijven en organisaties.
Simpelweg al het aankondigen van beprijzingen van CO2 en stikstof zouden de uitvoeringslasten naar marktpartijen zelf leggen. Zij kunnen sneller en beter geïnformeerd beslissingen maken over innovatie en investeringen om milieubelastingen te ontwijken.
Tip: om de doeltreffendheid en doelmatigheid te voorspoedigen zullen minimale reductie-doelstellingen per project gefinancierd moeten worden. Er is een ondergrens nodig welk effect een beleidspakket of maatregel in ieder geval moet realiseren.
Het kabinet stuurt zowel aan op onderuitputting als op overschrijding
CPB: “Niet alle geplande middelen binnen de kabinetsperiode kunnen worden besteed, mede door de krappe arbeidsmarkt. Daarom zal er onderuitputting optreden”. Er ontbreekt er een hele belangrijk arbeidsmarktprogramma in het coalitieakkoord, inclusief een forse lastenverlichting op arbeid. Want hoe komen we aan al het noodzakelijke personeel? Daar is dus grote kans op onderuitputting.
Tegelijkertijd ontstaat er door de ruime budgetten juiste prikkels tot overschrijding en verspilling. Gelden gaan op zoek naar een bestemming, want dit moet een politiek succes worden. Op korte termijn, want het kabinet heeft 2022 en 2023 om beleid te maken; in 2024 en 2025 moet uitgekeerd. Het zal lobbypartijen aantrekken.
Rutte IV kiest voor bewezen ondoelmatige beleidsoplossingen. De beleidsdoelen die de regering zelf stelt vergen onnodig veel middelen om die doelen te realiseren.
Heffingen op de uitstoot van CO2 en stikstof zijn geregeld de goedkoopste en de meest effectieve manieren om het klimaat- en stikstofprobleem op te lossen. Maar bij Rutte IV hoeven de vervuilers niet te betalen; ze worden betaald, met vele miljarden. Vervuilende industrie kan op klimaatsubsidies rekenen en boeren worden uitgekocht. Ik snap overwegingen van draagvlak. Maar klimaatbelastingen zijn geregeld doeltreffender en doelmatiger gelet op de wensen van een duurzamere samenleving. Rutte IV raakt ze bijna niet aan. Daarbij blijft het erg beperkt op regulering en normering, een ander instrumentarium beschikbaar naast belastingheffing en subsidiering.
Daarbij worden, ondanks beloftes in de verkiezingsprogramma’s, eigenlijk geen stappen gezet op het gebied van vermogensbelastingen. Hier gaat een kans verloren. We weten we dat belastingen op immobiele grondslagen efficiënter zijn. Denk aan het belasten van onroerend goed en grondbezit. Hoewel enorme ambtelijke en wetenschappelijke voorbereidingstijd is gestopt in de noodzakelijke belastinghervorming, blijft het kabinet muisstil. Tot slot blijft de beloofde en wenselijke lastenverlichting op arbeid – denk aan de arbeidsmarkttekorten – uit. Een schuif van belasting op arbeid naar belasting op vermogen(swinst) was gewenst.
Investeringsplafond, rendement en schuldpositie
Het is zeer verstandig dat de Studiegroep Begrotingsruimte een investeringsplafond voorstelt. Dit beschermt investeringsruimte, die NL echt heeft en kan gebruiken om lange termijnrendement te behalen. We weten dat investeringsniveaus in Europa verminderd zijn na de Grote Recessie onder druk van bezuinigingen. De Startnota is duidelijk: Voor de investeringsmiddelen is de beheersing van het totaalbedrag relevanter dan het bedrag per jaar en zijn schuiven naar achteren in de tijd toegestaan. Het investeringsplafond geeft meer flexibiliteit om het investeringsritme aan te passen, doordat het plafond automatisch mee beweegt wanneer investeringsuitgaven onder het plafond naar latere jaren schuiven. Dat klopt.
Maar een belangrijke vraag wordt volgens mij de planning of prioriteitstelling van alle investeringen de komende jaren door het kabinet. Het ritme van investeren, aangezien een gelijkmatige of logische spreiding de materialen- en arbeidsmarktknelpunten kan verminderen. Een slimme planning vermindert het doorschuiven naar achteren.
Heel veel succes met uw debat over de Startnota. Ik wens u alle wijsheid toe.
Wimar Bolhuis